Что за «экватором» реформы децентрализации на Прикарпатье

23 декабря в четырех вновь созданных объединенных территориальных общинах Ивано-Франковской области состоялись первые выборы. Перспективный план объединения предусматривает, что на Прикарпатье должно быть 59 ОТГ.

Реформаторы говорят, что процесс объединения перешагнул условный экватор. О промежуточных итогах и перспективах реформы децентрализации мы беседуем с директором Ивано-Франковского центра развития местного самоуправления Русланом Панасюком.

Господин Руслан, прежде всего, расскажите коротко о вашем центре.

Ивано-Франковский центр развития местного самоуправления – это региональная организация, которая работает в рамках европейской программы «U-LEAD с Европой» (произносится как «юлід»). В каждом областном центре Украины созданы такие команды, где, кроме штатных работников, является качественная экспертная среда. Так, в Ивано-Франковском ЦРМС имеем советников по финансовым вопросам, региональной политики, по вопросам муниципальных услуг, по вопросам добровольного объединения, пространственного планирования, коммуникации. Таким образом, в центре создана команда из 11 работников, которые имеют перед собой две четкие задачи. Первое – системная работа по созданию объединенных территориальных общин в регионе; второе – становление и развитие этих ОТГ в новых условиях, когда общины имеют больше полномочий, финансовых ресурсов и больше ответственности. Ведь, как известно, объединенные территориальные общины забирают на себя «львиную часть» той работы, которую до того выполняла районная власть. 22 сферы управления переходят к ОТГ после их образования.

О какие сферы управления идет речь?

– Если не перечислять всего, то это вопросы самостоятельной финансовой политики, напрямую с министерством финансов; вопросы региональной политики и экономического развития общества; вопросы образования, здравоохранения, культуры, спорта, содержание коммунальных дорог, содержание инфраструктуры, коммунального хозяйства, предоставления административных услуг. Кстати, создание ЦНАПів при поддержке программы «U-LEAD» – на сегодня очень действенный и успешный проект, мы помогаем в этом нескольким общинам, и не только институционально, но и с оборудованием центров.

2018 год, по сути, завершился. В Ивано-Франковской области на конец года образован 31 ОТГ, это более чем половина количества, предусмотренного перспективным планом. Что вам удалось сделать в этом году?

Итоги работы можно выложить в виде статистических показателей, и я предпочитаю говорить о принципы и подходы. На старте реформы все мы сознавали, что процесс будет нелегким, но, конечно, заранее просчитать все вызовы не могли. В 2015-м возникли четыре, я бы сказал, отважные общины, на которых мы учились. Тогда наша небольшая команда офиса реформ и не ставила себе задачу любой ценой образовывать объединенные общины. Расходилось не на количестве, а на качестве объединения – финансовой составляющей, имеющейся социальной инфраструктуры, кадровом потенциале. Такой стратегии мы придерживаемся и сегодня – качество и способность образованных объединенных территориальных общин. В общем как руководитель Центра развития местного самоуправления могу утвердительно сказать: мы довольны теми процессами, которые происходят на Прикарпатье в направлении децентрализации. Кое-что объясню.

Если взять определение способность, то здесь учитываются финансовые показатели, вопросы территориальной доступности, площади, инфраструктуры и человеческого потенциала. Практика сегодня показывает, что акцент на финансы, который мы делали вначале, был не до конца определяющим, объективным, во многих моментах большой вес имеет человеческий ресурс, кадры. А потому сейчас нашим совместным заданием с объединенными общинами является работа над тем, чтобы качественно и быстро обучать работников ОТГ.

Думаю, что в условиях объединения уместно говорить о формировании новой элиты местного самоуправления. Ведь и до сих пор самоуправлении в Украине было, но очень ограничен в средствах и возможностях.

Еще и сейчас ходит такой невеселый шутка – что то было не самоуправления, а «самоспасения». Местные советы были наделены работой, выполнением делегированных функций…

Действительно, местные советы базового уровня (сельские, поселковые) до объединения были наделены определенным объемом полномочий, которые, однако, не підкріплювались финансово. Команды на местах не всегда были мотивированы к эффективной работе. Этой реформой, в непростых условиях и формируется эта новая элита местного самоуправления, новые лидеры, которые верят в то, что они делают. Наши эксперты стараются максимально помогать их становлению. Есть в этом и поддержка областной власти, хотя она могла быть и более существенной. Но прогресс происходит, и я искренне восхищаюсь тем местным самоуправлением, которое сейчас формируется.

Констатируя, что процесс децентрализации в Ивано-Франковской области перешагнул за условный «экватор», стоит говорить и о неотвратимости этого процесса. Идет к тому, что административно-территориальное устройство Украины изменится. (Правда, на это нужно конституционное большинство в Верховной Раде). Но стоит вопрос, как быть тем, кто то ли не решался, то ли имел какие-то свои аргументы… Как быть тем общинам, которые до сих пор были вне процесса децентрализации?

Условия к объединению в целом в Украине одинаковые. Но все по-разному оценивают, по-разному решаются принять эти условия. Поэтому сегодня, обращаясь к нашим граждан и местных общин, хочу сказать: работа по созданию нового базового уровня – объединенной территориальной общины – ждет местное самоуправление или сегодня, или завтра, или послезавтра. И кто быстрее использовал те инструменты, что дает реформа, выигрывает время, опыт, финансовый ресурс (за счет инфраструктурной субвенции, которую выделяет государство). Такие ОТГ идут на шаг впереди тех, которые в 2020 году будут объединены в административном порядке.

Очевидно, что мы не завершим добровольное объединение общин на Прикарпатье в целом. Предполагается, что будет принят закон о новом административно-территориальном устройстве, и те населенные пункты, которые не сделали это добровольно, будут объединены или административно присоединены.

Как определяется размер инфраструктурной субвенции? Она как-то привязана к площади, численности населения, количества социальных объектов объединенной общины?

Если мы сначала говорили о полномочиях, которые переходят к ОТГ, то логично будет посмотреть: а какое финансовое жизнь, какие финансовые условия получит местное самоуправление объединенной общины. Подходы к формированию бюджетов ОТГ приравниваются к тех подходов, которые предусмотрены бюджетным и налоговым кодексами для городов областного значения. Бюджет объединенных общин увеличивается в разы. Он состоит из таких основных составляющих: образовательная и медицинская субвенции, собственные доходы (а это, в основном 60% налога с доходов физических лиц) и базовая дотация. Если собственные доходы и субвенции для ОТГ суммарно ниже, чем средневзвешенный показатель по Украине, разница покрывается базовой дотацией. Образовательная субвенция исчисляются из расчета на каждого учащегося, похожий подход был по медицинской субвенции. Средства, которые получает ОТГ, можно разделить на две группы: средства для проживания и средства для развития. Абсолютное большинство расходов бюджетов ОТГ – это средства на проживание, которые имеют конкретное назначение (в основном, зарплата, энергоносители). Дополнительное преимущество добровольно объединенных общин – это как раз инфраструктурная субвенция. Это не постоянная составляющая бюджетов. Для ее расчета берут площадь и численность сельского населения…

Собственно, сельского?

Именно так, ибо расходилось на том, чтобы за несколько лет подтянуть уровень инфраструктуры (состояние школы, амбулатории и др), организации и предоставления услуг объединенной общины до того уровня, который люди привычно получали в районе. Понятно, что такой суммы дотации для всех ОТГ получаются разные. Но название общее число: за три бюджетных года, как идет процесс добровольного объединения, ОТГ Прикарпатья получили 123 миллиона гривен инфраструктурной субвенции. К примеру, Печеніжинська ОТГ, стартовав в 2015-м, за три года получила 20 миллионов дополнительных средств. Это очевидный и неоспоримый плюс добровольного объединения. Следовательно, те, что были первыми, получили преимущество.

Как будет после 2020 года с инфраструктурным субвенцией? Думается, такого ресурса для всех у государства не будет.

Есть примеры, в частности, в Тисменицком районе, образование ОТГ, которых не было в перспективном плане формирования объединенных громад области. Не спрашиваю, хорошо это или нет, спрошу так: насколько добровольное объединение должен соответствовать этому плану?

В перспективном плане сегодня 59 ОТГ, образован 31 объединенную общину (в том числе «внеплановые» Загвіздянську и Угринівську – авт.). В 2019 году, пока мы на этапе добровольного объединения, этот перспективный план более-менее гибкий. То есть, мы можем на пожелания сельского или поселкового совета, учтя их решения депутатского корпуса, согласиться на частичные изменения или нет. Думаю, этой возможностью надо воспользоваться. Если же, условно, община такой выбор не сделает, то это сигнал государственным чиновникам – сформировать административную карту уже не на добровольной основе. В этом случае я не вижу такого количества небольших общин, которые сегодня созданы на Прикарпатье.

То есть, если в 2019-м несколько сельсоветов изъявят желание и выдержат процедуру объединения, они еще смогут это сделать…

А после завершения периода добровольного объединения все полномочия будут в руках столичных чиновников, которые будут руководствоваться своей методике. Думаю, что поэтому некоторые общины, которые сегодня есть в перспективном плане, могут исчезнуть, и вряд ли кто-то сможет апеллировать к чиновникам с дополнительными аргументами. Как на меня, то в этом смысле есть большая угроза для перспективной Лисецької ОТГ. Думаю, чтобы предостеречь себя, стоит ли сейчас искать взаимопонимание и образовывать объединенную общину.

Еще один, актуальный для Тисменицкого района момент. Речь идет о том, что города областного значения, в том числе и областные центры, могут образовывать ОТГ путем присоединения (добровольного) пригородных сел, и при этом первые выборы в таких ОТГ не нужно проводить. То, вероятно, в скором времени есть перспектива образования Ивано-Франковской ОТГ, которая может составить…

20-километровой зоны. Мы, наверное, уже опоздали с образованием Ивано-Франковской объединенной общины, потому что в первом варианте речь шла о областной центр, села Ивано-Франковского горсовета и 11 сел Тисменицкого района. Зато сегодня уже имеем Угринівську и Загвіздянську общины, Рыбное перейдет к Ямницької ОТГ. Прорабатываются и другие варианты, но я считаю, это от того, что мы никак не запустим полноценный старт объединенной общины вокруг областного центра. Действительно, в 2018 году упрощен процесс образования ОТГ городов областного значения. Каким образом? Такие города уже де-юре признаются объединенными территориальными общинами, и к ним не применяется закон добровольного объединения, а присоединения к уже действующей общины. Поэтому ивано-франковское руководство, городской совет уже где-то сходятся на мнении, что они не рискуют новыми выборами, а рискуют потерять потенциально интересные для будущего развития смежные территории… Вероятно, в 2019-м мы будем свидетелями и участниками такого объединительного процесса. Предостережение сельских территорий касаются того земельного ресурса, который они имеют. Думаю, это предостережение можно четко зафиксировать в уставе будущей ОТГ: если речь идет о земельных участках, относящихся к конкретному села ОТГ, то позиция, голос представителя села в раде ОТГ является блокирующим, ветуючим, и только община села может решить, как распорядиться участком. Думаю, что в таком симбиозе одурачить друг друга не получится – это игра только на один раз, а нам надо учиться жить одной семьей…

В перспективном плане есть пока три ОТГ, которые имели или могли бы образоваться в Тисменицком районе – Єзупільська, Лисецкая и, собственно, Тисменицька. В прошлом году мало что не хватало, чтобы возникла хотя бы одна из них, но, скажем так, «не сошлись характерами», мещане в последний момент не захотели объединяться с «крестьянами»… Что можно посоветовать жителям этих территорий?

Очевидно, что с этой реформой, которая ориентирована в первую очередь на сельские территории, мы опоздали минимум на 10 лет. Сегодня бы не было такого оттока производительного населения в Европу, если бы люди имели работу на местах, были заинтересованы в развитии территорий. Хотел бы пожелать жителям Тисменицкого района брать пример с соседей, которые пошли вперед. В Коломыйском районе уже есть семь ОТГ, в Долинском с образованием общины вокруг райцентра остается с десяток небольших сельсоветов, которые не объединились в Тлумаче имеем первую в области городскую ОТГ… Там видим умение наладить диалог города и сельских территорий. Считаю, что будет неправильно, если Тысменица дополнит Ивано-Франковске ОТГ, ведь Тысменица – самодостаточный центр с почти готовой для ОТГ организационной структурой, социальными учреждениями. Считаю, что Тисмениччина должна показать понимание обстоятельств, в которых мы являемся сегодня. Мир уже не будет таким, как был, и от того, как мы сможем адаптироваться к новым условиям, зависит качество завтрашней жизни, условий труда и сервиса большинства жителей нынешнего района. Я верю в Тисменицьку общину как одну из лучших. Относительно Лисецької, то мы делали несколько попыток, чтобы она образовалась. По Єзупільської – придется просчитать, возможен в 2019 году хороший старт для той общины.

И таким образом мы Тисменицький район «расписали», то есть он может исчезнуть…

После объединения жители общины будут обращаться за теми услугами, которые обычно получали в райцентрах, до центров своих объединенных общин. Качество этих услуг однозначно должно быть не хуже, чем сейчас. Будет укрупнение районов, у нас в области может быть три или пять районов, с центрами в Ивано-Франковске, Калуше, Коломые, а, возможно, еще в Косово и Надворной. Само собой, общины настоящего Тисменицкого района войдут к укрупненному Ивано-Франковского района. Это будет центр, который будет обеспечивать вторичный и третичный уровень медицинской помощи, специализированное образование, содержание дорог, социальные гарантии и выплаты, и, обязательно, в районном центре будет действовать префектура, которая будет следить за законностью решений, принятых на уровне ОТГ. Сюда еще надо добавить правоохранительные органы, налоговые и тому подобное. В следующем году мы будем моделировать такую структуру. Но еще раз подчеркну: большинство, до 90 процентов своих потребностей люди удовлетворяют на уровне объединенных общин.

Важно понимать, что изменения надо начинать с себя. Никто не придет и не сделает ничего за нас самих. А задача сегодняшних руководителей общин при нашей поддержке привлечь как можно больше жителей к решению местных дел, принятия решений и активного участия в жизни своих общин. Кредо нашей совместной работы на следующие несколько лет: реформу надо делать не для людей, а вместе с людьми.

Подписывайтесь на канал Калитки в

Telegram
,
читайте нас в

Facebook

и

Twitter
,
чтобы первыми узнавать о ключевых событиях дня

Добавить комментарий